Le non-recours aux droits sociaux touche de nombreux Français. Environ 34 % des personnes éligibles au RSA ne le sollicitent pas, tout comme 50 % des bénéficiaires potentiels de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) (1). Le taux atteint 30 % pour l’assurance chômage et jusqu’à 72 % pour la complémentaire santé solidaire. Méconnaissance des dispositifs, complexité des critères, manque d’information, crainte de la stigmatisation ou de l’institution : la littérature est abondante sur les raisons du non-recours. C’est pour tenter de répondre à cette problématique que l’expérimentation Territoire zéro non-recours (TZNR) a été lancée en 2023. Mais l’idée avait émergé dès 2018, lors de la concertation préparatoire à la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté. L’ambition ? Tester pendant trois ans, à l’échelle locale, des solutions pour repérer, cibler et accompagner les personnes éligibles à des droits sociaux qui n’y accèdent pas. Et ce, en s’appuyant sur l’aller-vers, le travail partenarial et l’implication des habitants. « Le sujet est ancien mais l’expérimentation TZNR permet de le revisiter. Cela permet de réinterroger les pratiques, d’imaginer de nouvelles choses et de les tester », argumente Hélène-Sophie Mesnage, déléguée générale adjointe de l’Unccas, qui fédère les centres (inter)communaux d'action sociale (CCAS/CIAS).

Trente-neuf territoires

Entre 2021 et 2022, des premiers projets pilotes voient le jour, à Bastia, dans le 10e arrondissement de Paris et à Vénissieux. Puis l’expérimentation est inscrite dans la loi dite « 3DS » du 21 février 2022, qui en fixe le cadre. Porté par la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), TZNR est déployé à partir de 2023, à la suite d’un appel à projets. Trente-neuf territoires sont retenus, engagés en deux vagues : 11 dès 2023, 28 autres à compter de 2024. L’État y consacre 18 millions d’euros sur la période 2023-2027, avec un cofinancement obligatoire d’au moins 20 % par les collectivités. Concrètement, dans les territoires, le pilotage de l’expérimentation est assuré par les CCAS/CIAS, dont la lutte contre le non-recours et l’accès aux droits fait partie des missions obligatoires.

Un laboratoire pour agir autrement

Malgré quelques retards dans le déploiement, dix-huit mois après le lancement de l’expérimentation, « la mobilisation est réussie », estimait la Cour des comptes dans un audit flash réalisé à l’été 2025. Un engouement d’autant plus remarquable que « l’expérimentation se fait en plus de la charge habituelle de travail, sans forcément d’équipes dédiées et alors que la demande sociale ne cesse d’augmenter », insiste Hélène-Sophie Mesnage.
Les territoires engagés sont très divers, tout comme leurs modalités d’action, leurs publics cibles ou leur organisation. Tout part du local, sans modèle descendant imposé. Les porteurs de projets sont néanmoins invités à partager leurs bonnes pratiques au sein de la communauté apprenante animée par la DGCS. Ces actions sont propres à chaque territoire, mais toutes s’appuient sur la démarche d’aller-vers. « Le blocage se situe souvent dans la relation entre les usagers et les institutions. Il faut donc se rendre sur les lieux de vie », justifie Marie Saintot, du service Accès aux droits et relations à l'usager du conseil départemental de Meurthe-et-Moselle. Ouvrir des droits est un objectif, mais il s'agit aussi « de mieux comprendre les freins et de s'inscrire dans quelque chose de durable », continue-t-elle.

D’où, aussi, l’implication des personnes concernées. Sur l’agglomération de Blois par exemple, un comité d’habitants participe aux actions et aux campagnes de communication, afin de rendre les messages plus accessibles. Même chose en Meurthe-et-Moselle, où le Département a sollicité l’expertise des personnes concernées par la situation de pauvreté via l’association ATD Quart Monde pour coconstruire et mener les actions. Ensemble, travailleurs sociaux, habitants bénévoles et partenaires ont rebaptisé le projet « Avec vous, pour vos droits ».

Aller-vers, travail avec des habitants… Tout cela implique un changement de posture professionnelle et des pratiques renouvelées. Quitte parfois à bousculer les croyances. « Cela suppose d’entendre que les personnes en situation de pauvreté ont souvent peur des travailleurs sociaux », explique Laurent Lehuen, délégué régional Lorraine d’ATD Quart Monde. Cette démarche a nécessité un profond travail d’acculturation de la part des équipes. « Il a fallu convaincre, même si le sens du projet faisait consensus », admet Élisabeth Fraticelli, directrice du CCAS de Bastia.

Partenariats, données et décloisonnement

Autre pilier de l’expérimentation : le travail partenarial, notamment avec les organismes de protection sociale (CAF, CPAM, Carsat, MSA) et les bailleurs sociaux. « L'ambition est de développer une culture de l'accès au droit en transversalité entre les caisses, les collectivités locales et les publics », commente Nicolas Duvoux, président du Conseil national de la lutte contre l'exclusion (CNLE) et du Comité national d’évaluation de l’expérimentation. Autrement dit, l’enjeu est de dépasser le fonctionnement en silos pour permettre l’échange d’informations et un meilleur ciblage des publics. Dans le Blaisois, il est ainsi prévu d’échanger des données avec la Carsat (Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail) pour identifier des personnes éligibles à l’Aspa ou à une pension de réversion. « Au départ, les organismes étaient très frileux, notamment pour des raisons de protection des données. La clé a été un travail de mise en confiance », souligne Stéphanie Haye, directrice de ce CIAS.

Ces avancées restent toutefois inégales selon les territoires d’expérimentation. C’est d’ailleurs une limite relevée par la Cour des comptes, qui pointe le manque d’interopérabilité entre les systèmes d’information et l’absence d’un cadre juridique clair pour la gestion des données sociales.

Déjà, des premières observations locales émergent, à manier avec prudence à ce stade précoce. « Une évaluation intermédiaire réalisée en Meurthe-et-Moselle montre que près de la moitié des personnes ayant ouvert des droits via TZNR n’avaient jamais été en contact avec un travailleur social auparavant », partage Laurent Lehuen. À Bastia, outre les nouveaux droits, les informations remontées du terrain ont permis de faire évoluer les prestations facultatives du CCAS et de lancer de nouveaux projets. « En appliquant la logique TZNR, on identifie des besoins, puis on adapte nos services et aides », souligne la directrice du CCAS de la commune. 

Un retour au sens

Les professionnels interrogés évoquent également une remobilisation des équipes et un retour au sens du travail social des CCAS. « On revient aux fondamentaux : l’accès aux droits », résume l’Unccas. « Cela apporte beaucoup de connaissances sur les personnes en difficulté, complète Rollande Laureau-Laplace, d’ATD Quart Monde Nancy. Cela doit également faire réfléchir à l’intérêt des pairs aidants. »

Un comité scientifique dédié, animé par Nicolas Duvoux, remettra un rapport intermédiaire

au gouvernement puis au Parlement au printemps 2026 et un rapport définitif six mois après

la fin de l’expérimentation. Il s’agira d’identifier les leviers locaux les plus efficaces, mais aussi d’évaluer les coûts évités d’un meilleur accès aux droits sociaux pour la puissance publique et les organismes de prestations sociales, explique le sociologue.

Enfin, reste la question centrale des moyens, a fortiori en période de restrictions budgétaires. « Tirer les enseignements de TZNR suppose aussi d’accepter que la lutte contre le non-recours a un coût », avertit l’Unccas. En attendant, nombre de territoires entendent s’appuyer sur les acquis de l’expérimentation : évolution des pratiques, début d’une culture de la donnée, partenariats renforcés. Tout en se demandant comment conserver cette dynamique et continuer à construire, sans le cadre de l'expérimentation ni son financement. En tout cas, pour le CIAS du Blaisois, il y a aura un avant et un après. Marie-Agnès Feret, sa vice-présidente, l’affirme : « Travailler en vase clos sans faire appel aux connaissances spécifiques des autres services, des organismes et des habitants, c’est terminé. »

[1] Le non-recours aux prestations sociales en France et en Europe, Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees), 2022

Publié dans le magazine Direction[s] N° 249 - février 2026