Une réforme de la tarification n’est jamais un acte anodin. Derrière la technicité de la matière, il s’agit en réalité de faire (ou pas) des choix de société et de répondre (ou pas) à des réalités de terrain. Quatorze ans après son lancement, Serafin-PH risque de passer à côté d’enjeux forts, comme le financement réel et non marginal d’un véritable appui ressources à la société et le financement structurel d’accompagnements des handicaps dans les établissements et services de la protection de l’enfance. Par ailleurs, cette réforme ne sera pas basée sur les besoins réels des enfants et adolescents accompagnés par chaque établissement et service, et derrière une apparence d’égalité se cache la non-prise en compte de facteurs objectifs de différenciation des coûts.

Un focus sur les différences de dotation

En 2012 comme aujourd’hui, le débat semble en effet se focaliser sur le fait que les établissements et services ne sont pas dotés de moyens identiques, ainsi que l’illustrent les discussions au Parlement lors de l’examen de ce qui allait devenir l’article 90 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2026. Nul ne contestera l’existence de ces différences d’allocation, ni le fait qu’elles sont le résultat de choix des autorités de tarification, ni que ces écarts se sont réduits avec le temps et que les outils tarifaires actuels permettent de réduire ceux qui ne sont pas justifiés. Mais derrière la mise en avant de ces différences, le débat glisse insidieusement et sans choix de société sur le fait qu’il y aurait des établissements sur-dotés et d’autres sous-dotés. Pour pouvoir affirmer cela, encore faudrait-il avoir un débat sur l’intensité des accompagnements que la société souhaite assurer aux publics et à leurs proches. Car un établissement présenté comme sur-doté l'est peut-être en réalité correctement par rapport à ce que nous souhaitons collectivement garantir, et un établissement sous-doté est peut-être en réalité très en retard par rapport à cette cible sociétale.

Une fonction appui-ressource peu valorisée

Une réforme tarifaire ne s’opère pas tous les ans ou tous les cinq ans. Dès lors, elle devrait accompagner une ambition politique actuelle et future, non reconduire, en les ajustant à la marge, des concepts du passé. Ce qui est attendu du secteur, c’est qu’il aide la société à faire sa mutation et à s’ouvrir plus largement aux personnes en situation de handicap. Cela passe par des rencontres, des actions de sensibilisation et de formation, des retours d’expérience et d’autres appuis aux acteurs de droit commun (sport, travail, culture, loisirs, Éducation nationale, santé…). Cette fonction appui-ressources est très peu valorisée dans les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens et très marginalement dans la réforme Serafin-PH. C’est un des six critères de la modulation sur objectifs. Laquelle consisterait en une possible majoration de la part principale et ne devrait pas excéder 5 % de la dotation globale. C’était à craindre. Denis Piveteau, conseiller d’État, l’exprimait déjà en 2022 dans son rapport ^[1] en amont de la conférence des métiers du 18 février 2022. « Aujourd’hui, la nomenclature Serafin-PH traduit encore trop sommairement les activités par lesquelles une équipe professionnelle peut diriger directement son expertise et ses services vers la société ordinaire, au-delà du parcours particulier des personnes qu’elle accompagne », indiquait-il. On pourrait aujourd’hui compléter : « la nomenclature Serafin-PH et la réforme tarifaire envisagée » !

Et les enfants de l’ASE ?

Cette réforme n’entend par ailleurs pas traiter structurellement la question de la présence importante d’enfants dits à double vulnérabilité dans les établissements et services de protection de l’enfance. Aujourd’hui, hors lieux de vie et d’accueil et structures expérimentales, un établissement intervenant dans les champs de la protection de l’enfance et du handicap ne peut pas légalement être autorisé et tarifé conjointement par le président du Conseil départemental et le directeur général de l’agence régionale de santé (ARS). Dès lors, depuis quelques années, le ministère a essayé, par le biais d’instructions aux ARS, d’inciter à la création d’équipes mobiles pour appuyer les acteurs de la protection de l’enfance, voire de proposer que pour les mêmes publics soient créés sur un même lieu deux établissements autorisés pour lesquels l’ARS et le président du Conseil départemental s’accorderaient sur qui paie quoi. N’est-il pas temps de moderniser notre droit des autorisations et de la tarification pour soutenir les acteurs de la protection de l’enfance dans l’étayage de ces situations ? Un établissement de protection de l’enfance qui accueille des enfants en situation de handicap n’aurait-il donc pas droit à un financement structurel de la branche autonomie pour financer des postes pour ces enfants ? La solidarité nationale s’arrêterait-elle à leurs portes ? Alors que depuis le rapport des inspections générales Igas et IGF de 2012, qui a constitué le point de départ des travaux de la réforme tarifaire Serafin-PH, les études, données et rapports parlementaires ont mis de plus en plus en avant l’ampleur de ces doubles vulnérabilités, comment est-il possible d’éclipser ce sujet ? Comment est-il possible de demander aux structures du handicap de remonter les données de leurs propres publics présentant cette double vulnérabilité ^[2] et de ne pas le demander à celles de la protection de l’enfance ? Si certains enfants bénéficient d'une double prise en charge, c’est loin d’être le cas de tous, et certains d’entre eux orientés vers un institut médico-éducatif, par exemple, se retrouvent, faute de places, accompagnés uniquement par les professionnels de la protection de l’enfance, qui ne sont pas forcément formés ni en nombre suffisant. Au demeurant, si tel était le cas, il manquerait des profils.    

En outre, une réforme tarifaire devrait partir des besoins des personnes, de leurs aspirations, de leur pouvoir d’agir. Or, le système de tarification envisagé ne repose pas sur les besoins objectivés des personnes accompagnées. Il a été jugé que, faute de moyens suffisants, les maisons départementales des personnes handicapées ne seraient pas en mesure de procéder à cette évaluation fine. À la place, on aurait donc une équation se fondant sur les publics identifiés dans les arrêtés d’autorisation. Espérons que le décret final ne sera pas construit sur cette base…

Une équité de traitement, vraiment ?

La grande vertu de la réforme tarifaire proposée serait, selon ses promoteurs et soutiens, l’équité du financement entre les établissements et services. Nous en doutons sérieusement pour plusieurs raisons. Donner au titre du financement de base (entre 90 % et 94 % du total) la même somme, que les établissements fassent ou non des efforts de qualification et de professionnalisation de leurs personnels, et limiter cette question à quelques items de potentiels financements complémentaires n’est pas sérieux. Ne pas prendre en compte les différences objectives de règles applicables selon le statut des gestionnaires ne l’est pas plus. Les charges sociales et fiscales ne sont pas les mêmes entre les secteurs public et privé. Dans ce dernier, les salariés se voient verser des indemnités de départ à la retraite, ce qui n’est pas le cas pour les fonctionnaires… Alors que les personnels constituent la richesse de ce secteur et que sans eux rien ne serait possible, alors que les charges de personnel constituent 75 % des dépenses de fonctionnement des établissements et services, ne pas tenir compte de l’ancienneté, des qualifications, des statuts applicables, etc. dans la part du financement principal alloué est tout simplement surréaliste. La question du foncier a également été abordée lors des travaux préparatoires. Alors que certaines unions, fédérations et ARS pointaient les disparités géographiques de coût du foncier et combien en faire fi conduit à désavantager les territoires où il est onéreux, la première réponse apportée fut de dire que tout cela se compensait avec la question des frais de transport. Raccourci simpliste évidemment. Il semblerait que désormais l’équipe projet soit prête à intégrer d’une façon ou d’une autre le sujet. Reste à voir de quelle manière. D’autant que le coût du bâti et des loyers a été accepté préalablement à cette réforme tarifaire. L’État peut-il s’asseoir sur les accords qu’il a donnés via ses représentants ?

Une réforme comptable

D’autres réformes inspirent celle-ci. Croit-on sérieusement que la centralisation du pouvoir de tarification au ministère amènera chaque année à une négociation entre celui-ci et les organisations du secteur ? Les précédents invitent à répondre par la négative. À ne pas débattre et décider publiquement du niveau d’accompagnement que la société est prête ou pas à honorer en direction des enfants et des adolescents handicapés et de leurs familles, de ce qui relève de ces dernières et de ce qui relève de notre système de protection sociale, à ne pas décloisonner les approches, en pensant réforme de la tarification uniquement pour les établissements et services du champ du handicap alors que le sujet dépasse largement ce périmètre, à se baser sur des capacités autorisées et des catégories de handicaps principaux figurant dans les arrêtés d’autorisation, on se laisse aller à la facilité et à une réforme comptable. D’autant plus si on ne prend pas en compte certains éléments objectifs de différenciation des coûts.

On ne blâmera pas certains gestionnaires qui pensent en sortir gagnants, mais nous considérons qu'il s'agit d'une vision très autocentrée de court terme. Une autre réforme plus ambitieuse et porteuse de sens est possible. Reste à en convaincre les candidats à l’élection présidentielle de 2027.

[1] Experts, acteurs ensemble… pour une société qui change, février 2022

[2] Décret n° 2026-376 du 13 mai 2026

Publié dans le magazine Direction[s] N° 255 - septembre 2026