Déplacement de la ministre Nicole Belloubet (avec Madeleine Mathieu, directrice de la PJJ) à Savigny-sur-Orge, le 25 février 2019, dans le cadre du lancement de la concertation relative à la réforme de l'ordonnance du 2 février 1945.
« Où est le souffle, où est l’ambition que devrait porter un tel projet sur la justice des enfants ? s’interroge l’ancien président du tribunal pour enfants de Bobigny, Jean-Pierre Rosenczveig. Là où, en 1945, De Gaulle a porté un texte sur l’enfance, certes délinquante, la garde des Sceaux, quant à elle, en construit un sur la justice ! » Déjà inscrite à l’agenda de l’exécutif en 2008, puis en 2012, la réforme de l’ordonnance de 1945 est cette fois bel et bien lancée. Et son cap limpide : outre une meilleure prise en charge des enfants concernés et de leurs victimes, les priorités se nomment simplifi-cation de la procédure et célérité des jugements. Des objectifs qui, faute de moyens, pourraient bien rater leur cible, craignent les professionnels.
Vitesse ou précipitation ?
C’est par un amendement surprise à son propre projet de loi [1] que Nicole Belloubet a annoncé, le 22 novembre, la révision de la justice des mineurs et l’élaboration d'un Code pénal spécifique. Un message de fermeté adressé à l’opinion, après l’agression filmée, quelques jours plus tôt, d’un enseignant par un élève ? Une réponse à la proposition de loi Ciotti proposant d’en finir avec la primauté de l’éducatif [2] ? Rien de tout cela, balaie-t-on Place Vendôme. « Cette réforme était trop importante pour être inclue dans le [texte initial], justifie son porte-parole. Le débat à l’Assemblée nationale a montré qu’il y avait une forte attente sur le sujet, des parlementaires de toutes sensibilités s’en étaient emparés, souhaitant que le gouvernement y travaille avec eux. » Pour cela, celui-ci a opté pour le recours aux ordonnances. « Le pouvoir politique serait sorti grandi en maintenant une exigence de démocratie sur un sujet aussi essentiel qui touche à la jeunesse la plus en difficulté », juge pourtant Vito Fortunato, cosecrétaire national du syndicat SNPES-PJJ/FSU.
Dans ce contexte, c’est dire l’attente suscitée par les concertations lancées fin mars. Outre des rencontres avec des acteurs choisis et des visites dans les structures de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), le recueil des suggestions et avis s’est fait via... un questionnaire en ligne. « Un document accessible à tous, sans la moindre vérification, pouvant être rempli autant par des professionnels que par des personnes extérieures », rapporte un collectif de professionnels. Le gouvernement sait qu’il doit aller vite : son ordonnance doit être prise d’ici septembre.
Une sous-justice des majeurs
Alors qu’attendre de la révision de ce texte fondateur ? D’abord un cadre plus clair, expurgé de termes devenus obsolètes en 75 ans. Mais pas seulement. « Au gré des 39 réformes successives, l’ordonnance est devenue un empilement de dispositifs, nuisant à son fil conducteur, analyse Nadia Beddiar, docteure en droit et chercheure associée au Ceraps-CNRS. En termes d’accessibilité et d’intelligibilité du droit, on peut s’interroger sur la compréhension par les jeunes des mesures prononcées et sur la manière dont les professionnels peuvent se l’approprier. »
Simplification du corpus juridique, mais aussi de la procédure. Le but ? Accélérer encore les jugements. « Engorgée, la justice a du mal à gérer les flux, confirme Jeanne Clavel, présidente de la commission nationale Justice des enfants et des adolescents à la fédération Citoyens et justice. Cela engendre des délais importants aux effets négatifs pour les jeunes. Si la réponse judiciaire est trop tardive, ils auront du mal à la comprendre, surtout s’ils sont dans un processus de transgressions répétées. »« En moyenne, les jugements interviennent 18 mois après les faits, évalue le député (LREM) Jean Terlier, corapporteur d’une mission sur le sujet [3]. Quel sens cela a-t-il pour les victimes ? Quelle portée éducative pour les jeunes ? L’objectif est d’aller vite dans leur intérêt. » L’argument parlementaire peine toutefois à convaincre. « L’accélération de la justice influe sur le recours à l’enfermement qui tend à devenir une pratique banalisée », prévenait dès 2018 la Commission nationale des droits de l’homme (CNCDH) [4]. «Réagir vite d’accord, mais juger vite pour juger fort n’apporte rien, appuie Jean-Pierre Rosenczveig, par ailleurs président de la commission Enfances, familles, jeunesses de l’union interfédérale Uniopss. Comme certains de ses prédécesseurs, le gouvernement tente de calquer la justice des mineurs sur celle des majeurs, là où tout au long du XXe siècle on s’est efforcé de faire le contraire ! Il semble convaincu que seule la répression est efficace. Or cette justice est de l’action sociale sous autorité judiciaire qui doit s’inscrire dans la durée et la cohérence [5]. » Donner du temps au temps… éducatif d’abord.
Logique de parcours
Principale piste ? La généralisation de la césure pénale, souvent boudée par les magistrats. « Pour être efficace, il faut supprimer la mise en examen pour faire de la césure la mesure de principe, milite Alice Grunenwald, juge pour enfants au Havre et représentante de l’association des magistrats AFMJF. Une première audience permettant de statuer rapidement sur la culpabilité, avant une seconde pour le prononcé de la peine après plusieurs mois de prise en charge éducative. Cela permettrait aussi de regrouper les procédures d’un même individu, en passant d’une logique de dossiers à une logique de parcours. » Et ainsi recoller à l’esprit originel de 1945 ?
Pour le reste, pas question de toucher aux principes essentiels, a rassuré la ministre. L’âge de la majorité pénale, la double vocation du juge des enfants et la prééminence de l'éducatif resteront intacts. Un dernier pilier incompatible avec la création des 20 centres éducatifs fermés (CEF) d’ici à 2022, selon Vito Fortunato : « Demain, l’hébergement collectif de la PJJ comptera moins de structures classiques que de CEF, antichambres de la prison où l'action éducative ne peut se déployer ! Sans compter que la nouvelle mesure dite éducative d’accueil de jour (MEAJ) [6] est en réalité une mesure probatoire. Cela prouve que ce qui se prépare n’est, en réalité, que la poursuite du mouvement engagé en 2002, avec la création des établissements pénitentiaires pour mineurs et des CEF. Ce gouvernement veut une justice plus rapide, donc expéditive, se rapprochant dangereusement de celle des majeurs. »
Avec quels moyens ?
« Nous refusons une justice des mineurs impuissante à répondre à son ambition » faute de moyens, alertait l’AFMJF en novembre. « Réformer pour avoir des délais contraints d’accord, mais ordonner une césure, destinée à mettre en place des mesures éducatives, sans suivi derrière serait une coquille vide. Des moyens, pour les juridictions et surtout pour la PJJ, sont nécessaires », traduit Alice Grunenwald. « Le vrai problème, ce n’est pas l’ordonnance. C’est la non-exécution des mesures prononcées ! résume Jean-Pierre Rosenczveig. L’État, qui impose aux juges et aux travailleurs sociaux de recevoir le jeune sous cinq jours, doit disposer de suffisamment d’éducateurs, aujourd’hui contraints de suivre 25 situations chacun ! » Or, en la matière, la Chancellerie a annoncé la couleur : « La loi de programmation a déjà augmenté les moyens de fonctionnement de la PJJ de près de 5% cette année et prévoit de créer des postes de magistrats susceptibles d’accompagner la réforme. » Rendre cette justice plus efficace ne passerait donc pas (seulement) par la révision de l’outil « ordonnance de 45 » ? « La réflexion doit aussi porter sur la prévention de la délinquance et l’insertion à la sortie, analyse Audrey Pallez, responsable du pôle Justice des mineurs à la fédération Cnape. Plus généralement, elle doit réaffirmer que l’enfance délinquante relève de la protection de l’enfance et prendre en compte la situation globale des mineurs. » « Sur ce dossier, c’est à se demander où est passé le secrétaire d’État Adrien Taquet… », conclut un expert.
[1] Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019
[2] Proposition de loi relative à la lutte contre la délinquance des mineurs, n° 1374
[3] À consulter sur www.assemblee-nationale.fr
[4] Avis du 27 mars 2019
[5] Lire Direction[s] n° 167, p. 20
[6] Circulaire n° JUSF1908798C du 25 mars 2019
Gladys Lepasteur
« Une despécialisation de la justice des mineurs »
Nadia Beddiar, docteure en droit, chercheure associée au Ceraps-CNRS
« Ces dernières années, on a assisté à une despécialisation de la justice des mineurs. Alors que les mesures prononcées doivent être corrélées avec l’âge, les sanctions éducatives applicables dès dix ans ressemblent de fait aux obligations du sursis avec mise à l’épreuve. C’est un rapprochement périlleux avec la justice des adultes, même si le législateur est revenu sur les tribunaux correctionnels pour mineurs et les peines planchers. L’enjeu ? Savoir si cette réforme sera assez puissante pour inciter les magistrats à ne plus avoir un recours aussi massif à l’emprisonnement. Au-delà, elle ne sera efficace que si elle s’inscrit dans une politique de lutte contre la pauvreté : outre la vulnérabilité liée à leur âge, les mineurs de la PJJ ont souvent connu un parcours à l'aide sociale à l'enfance (ASE) et sont souvent issus de milieux familiaux fragilisés. »
Repères
- Pour la CNCDH, « restaurer la primauté de l’éducatif nécessite de redonner au milieu ouvert les moyens d’exercer ses missions d’éducation ».
- 24 septembre 2019 : c’est la date butoir qu'a l’éxécutif pour prendre l’ordonnance.
- « Les juges apprécient chaque cas sur la base de la notion de discernement. La France est ainsi bien plus protectrice que d’autres pays qui eux ont fixé un âge de responsabilité pénale », selon le député Jean Terlier.
Publié dans le magazine Direction[s] N° 175 - mai 2019